從股權上來看，財政部是中國金融系統的實際控制人；從業務監管權來看，對中國金融系統來說，央行是相對強勢的控制人，“央媽”稱號也緣于此；從人事任免權來看，銀監會的人事任免權覆蓋到的資產總額，是金融系統內最大的。本文以實證的方法，從所有權、業務監管權和人事任免權等方面，分析了目前中國金融體系的現狀，很有價值。

金融機構是金融體系中最重要的組成部分，是指從事金融服務業有關的金融中介機構，為金融體系的一部分，同時還有金融體系的底層服務機構與監管機構，以此共同組成金融體系。雖然中國存在著龐大的非正規金融系統，但它他們大多依附于正規金融系統，地位與角色嚴重受制于監管政策。因此，本文著重討論正規金融系統的控制權。

一、金融系統背景介紹

1、金融機構概覽

根據央行規范，中國金融機構包括如下：

一、貨幣當局：1、中國人民銀行；2、國家外匯管理局。

二、監管當局：1、中國銀行業監督管理委員會；2、中國證券監督管理委員會；3、中國保險監督管理委員會。

三、銀行業存款類金融機構：1、銀行；2、城市信用合作社（含聯社）；3、農村信用合作社（含聯社）；4、農村資金互助社；5、財務公司。

四、銀行業非存款類金融機構：1、信托公司；2、金融資產管理公司；3、金融租賃公司；4、汽車金融公司；5、貸款公司；6、貨幣經紀公司。

五、證券業金融機構：1、證券公司；2、證券投資基金管理公司；3、期貨公司；4、投資咨詢公司。

六、保險業金融機構：1、財產保險公司；2、人身保險公司；3、再保險公司；4、保險資產管理公司；5、保險經紀公司；6、保險代理公司；7、保險公估公司；8、企業年金。

七、交易及結算類金融機構：1、交易所；2、登記結算類機構。

八、金融控股公司：1、中央金融控股公司；2、其他金融控股公司。

九、新興金融企業：1、小額貸款公司；2、第三方理財公司；3、綜合理財服務公司。

結合這一規范，根據機構監管條線，中國的金融體系的組成包括如下機構：鑒于中國目前機構監管的特征，各金融機構的準入、業務審批等均受限于其監管上級，由具體的司、局、部（委下面的部）進行管理。

2、金融市場概覽

中國存量金融資產，主要是銀行為主，占有絕對的優勢，近十年以來雖然有下降的超勢趨勢，但仍然高達 90%。這顯示著中國仍然是以銀行為主導的金融體系。

中國直接融資市場以債券和股票為主，近年信托業發展迅速，管理資產總量已經接近股市或債市的 50%。近年股市低迷，而債市暴發，債市存量市值已經超過股市。

雖然銀行資產總額依然占全社會金融系統資產的絕大部分，但金融脫媒的現象也越來越明顯，信托、銀行理財等直接融資規模越來越大。

3、重要的金融機構

A)主要銀行，按總資產計算，前十家分別為：工行、建行、農行、中行、國開行、交行、招商、浦發、興業。

資產，占行業比 利潤，占行業比

前十家 92 萬億，61% 12459 億，71.4%

前四家 63 萬億，41% 80 億，46.3%

數據來源：同花順 iFnD，筆者計算。

B)主要信托公司，按管理的信托資產計算，前十家分別為：中信、建信、興業、中融、中誠、長安、外貿、華寶、平安、英大。

資產，占行業比

前十家 290 億，39%

前四家 1570 億，21%

數據來源：同花順 iFnD，筆者計算。

C)主要券商，按總資產計算，前十家分別為：中信證券、海通證券、國泰君安、廣發證券、華泰證券、招商證券、國信證券、銀河證券、中信建投、申銀萬國。

資產，占行業比 利潤，占行業比

前十家 9781 億，47% 27 億，51.6%

前四家 5486 億，26.3% 80 億，25.6%

數據來源：同花順 iFnD，筆者計算。

D)主要基金管理公司，按管理的基金規模計算，前十家分別為：天弘基金、華夏基金、嘉實基金、南方基金、工銀瑞信基金、易方達基金、廣發基金、博時基金、匯添富基金。

二、金融系統由誰控制

4、主要金融機構的所有權人

如何控制一家金融機構？一家上規模的普通公司，受《公司法》等制度的約束進行人事任免和公司治理，符合“三會一層”議事規則，即由股東大會、董事會、監事會和高級管理層組成的決策體系。股東大會為最高決策機關，由此產生董事會、監事會（或監事）和公司高管。

同時，中國現行的《公司法》等在保護小股東利益、限制高管權力等方面做了一系列的安排，雖然還有相當可以改進的空間，但應該說，還是比較符合當前國際通行的規范的。

但長期以來，《公司法》在國內執行的并不是很好，大量上市公司的公司治理不符合《公司法》要求，國有企業的管理更是遠背離《公司法》等法律制度的規范，離現代公司治理的原則相去甚遠。

一般來說，一個公司內，三個方面的內容比較重要：人（人事任免與辭退）、事（業務管理）、財（利潤分配、薪酬、剩余索取權等）。通常來說，所有權是決定所有這些權力的基礎，在基礎之上，才能談人、事、財。

股權結構的基本結論

第一，銀行業存量資產占金融業資產的 90%以上，其中五大國有銀行占銀行業總資產43%。這意味著五大國有銀行的總資產占到全社會金融資產的 40%左右。

第二，財政部與匯金公司兩者，以絕對的優勢控制了工農中建四大國有銀行和國家開發銀行，以第一大股東控制了交行、光大。這意味著，中國金融資產中超過 50%是由財政部和匯金公司聯合控制的。

第三，匯金公司原先由央行監管，現在轉移為中投公司下屬公司，中投的董事長均為財政部的副部長等，這意味著，匯金與財政部為一致行動人，中央政府通過財政部控制著中國金融業的半壁江山。

第四，地方政府與央企控制了其余金融機構的絕大部分，控制了中國金融業另半壁江山。從歷史和現實來看，股份制銀行基本上由地方政府和央企設立，至今多數仍然為實際控制人。

第五，從歷史和現實來看，城市商業銀行、農村商業銀行多為地方政府的提款機，在銀行改革大潮以來，地方政府仍然為城商行與農商行的實際控制人。央企、外資與民營分享了這一盛宴，但其中大多數仍未上市，退出渠道尚不明確。

第六，信托、券商、基金股權結構分布基本相同，與股份制銀行相近，多為央企和地方政府所設，經過多年的股權變更，民資、地方國資、央企股份、外資間的轉讓，多數公司的股份已經相對多元化，但地方國資與央企投資控股公司仍然牢地控制了中國主要的信托、券商、基金。

第七，依規模大小，大保險公司的股權結構與國有商業銀行相近，為財政部與匯金控股，小保險機構與券商相近。

第八，以安邦保險為代表的民營企業，已經開始在金融市場中嶄露頭角，開始進軍銀行、券商等機構，部分機構已經實現了銀證保的全牌照。其與安邦保險不同的是，他們不像安邦那樣公開在資本市場上舉牌，而是通過分散持股或者多公司形成一致行動人，例如肖建華的明天系。

第九，最重要的金融市場基礎設施，幾乎全部控制在政府手里，次重要的機構，雖然是會員制機構或者公司，但會員大會名存實亡，主要負責人均由政府任命。

最后，國有股也并非鐵板一塊，以股權作為控制權的抓手，需要明確國有股份的實際控制人。銀行改革之前，財政部是四大行的唯一股東。中行和建行采取的方案是，將原有全部資本金沖銷壞賬，財政部的權益被盡數沖銷，在此基礎上央行以外匯儲備注資，并透過匯金公司持有兩家銀行 10％的股權。

而在工行與農行的改革中，注資方案不再用原有全部資本金沖銷壞賬。205 年 1 月，新《公司法》明確了財政部作為國有金融機構出資人的地位，中國財政部隨后參與了工行的股改。因而，財政部將依然保留部分在工行、農行的權益，與注入外匯儲備的匯金公司一道成為新工行的股東。匯金公司將不再是工行的惟一股東。更有媒體指出，“在對工行的注資中，財政部不愿意再像在建行、中行股改中被‘晾在一邊’，將力爭成為工行注資方案中的‘主角’”，為此不惜承擔 2350 億的貸款損失（工行不良貸款 470 億的一半）。

而匯金公司，在工商登記中是財政部的全資子公司，50 萬元注冊資本金為財政部出資，但其運用的資金卻來自央行的外匯儲備。郭樹清與謝平執掌匯金公司的時代，一般認為匯金公司是由央行控制的，為此引起財政部的不滿。最終在財政部的努力下，匯金公司被中投公司吸收，成為中投的子公司，回歸到財政部的控制之下。

5、人事任免權

現有中國金融系統人事任免框架是在 1998 年之后慢形成的。涵蓋了兩條主線：黨務與高管。但在 1998 年時，這兩條線并不區分，因為金融機構尚未建立起現代的企業治理，人事基本上由黨委組織部管理。

當時，包括央行在內，很多金融機構的分支機構，甚至完全處于地方政府的控制下，總部對分支機構失去控制。“為地方政府發展出力”，“在本地吸儲、貸款用于本地”成為通行的做法。

基于這種背景，自 198 年以后，在朱镕基的領導下，中央開始金融集權（后面詳述），從黨務的條線對主要金融機構收權，實施垂直管理，上收金融機構各分支機構的人事任免權。

在《中共中央關于完善金融系統黨的領導體制，加強和改進金融系統黨的工作有關問題的通知》15中，中共中央決定成立中共中央金融工作委員會、金融機構系統黨委和中央金融紀律檢查工作委員會。

文件明確了主要金融機構的負責人為中央管理16，中國人民銀行17，中國證券監督管理委員會，各國有商業銀行、政策性銀行，交通銀行和中國人民保險的干部實行垂直管理，中央金融工委管理深度下沉至分支機構一把手18。以此隔絕了地方政府對金融系統的影響。當然，為了減輕地方的反彈，文件規定，中國人民銀行跨省(自治區、直轄市)一級分行，中國證監會地方證管部門，各國有商業銀行、政策性銀行和交通銀行省級分行及中國人民保險(集團)公司省級分公司主要負責人的任免，各金融機構黨委決定前還應聽取所在省(自治區、直轄市)委的意見，如有不同意見，由中央金融工委進行協調。

其中，中央金融工委書記由國務院副總理兼任，設副書記兩名，其中一名副書記主持日常工作。中國人民銀行，中國證券監督管理委員會，各國有商業銀行、政策性銀行，交通銀行和中國人民保險(集團)公司黨委分管黨的工作的副書記及中央金融紀律檢查工作委員會書記擔任工委員。中央金融工委書記、副書記和委員列入中央管理。

在機構業務管理條線，中國人民銀行發布了《金融機構高級管理人員任職資格管理辦法》19，從任職資格、任職資格審核與管理、任職資格取消等方面對金融機構的高管任免規則進行限定。這時，監管機構對金融機構的人事任免擁有兩條較有約束力的權力：不通過任命的權力，免職的權力。

隨著 203 年中央完成金融集權，中共中央金融工委撤銷，金融體系的黨委監管權分別下放到各監管機構，被監管金融機構的黨組織關系分別設在央行、銀監會、證監會、保監會，由他們“代管黨的組織關系”。

而業務管理條線的任職資格的審查與終止的權限移至各監管機構，分別制定了行業的“金融機構董事（理事）和高級管理人員任職資格管理辦法”，包括銀、證、保在內，均有相應的管理辦法，涵蓋所有主要類型的金融機構。

而地方性金融機構的黨委與業務兩條線的管理，在中共中央金融工委時代，地方性金融機構的黨組織設置、領導關系和工作職責，由地方黨委參照該通知精神并根據實際情況作出規定。城、鄉信用合作社的黨組織，由所在地的市、縣委領導。地方性金融機構的跨地區分支機構的黨組織，一般實行屬地領導。演變到現在，各地情況均不相同。

6、業務監管

業務監管2是金融機構中最為龐大的、最具尋租空間的權力，準心就是以市場準入、業務審批為主的管理。近年來，經營監測越來越成為央行、銀監會的主要工作重心。

目前中國的金融機構管理主要體現在以下三個方面：

第一，機構管理：包括市場準入，分支機構設立，人事任命核準與終止等。

第二，業務監管：金融產品的各個方面（價格、面向對象、治理機制等）。

第三，經營監測：以合規和風險防范為基礎的各類基于指標的非現場監管與現場監管。

業務監管權、所有權與人事任免權的沖突：央行設立上清所邊緣化中債登中央國債登記結算公司是中國資本市場乃至金融市場中最為重要的一項基礎設施。但由于設立之初央行未考慮過其后來的影響會如此之大，中債登的財務與基礎管理在財政部，人事任免權在銀監會黨委，央行擁有業務監管權。顯然財政部是中債登繞不過的重要主體，但一直以來，央行都希望將中債登的人事管理權收歸到自己手中，但始終未能如愿。

于是，央行決定成立上海清算所，力推自己對口監管的機構做大、做強。盡管業務高度重合，但人事權分屬兩個部委的中債登與上海清算所之間幾乎沒有任何交集。名義上，上清所執行中央對手方（Central Counter Party，下稱 CP）清算機制，區別于中債登的雙邊清算機制，豐富了市場的競爭。但央行將其負責審批的短期融資券、中期票據等逐步移至上清所。2013 年債市危機以來，央行借此債市整頓契機，加強了銀行間債券市場規范管理，未來中債登將更加專注于國債、央票和金融債。而企業的信用債將更多集中于上清所。

7、財權等基礎管理

中國有企業的管理權分置，不受《公司法》等法律約束，更體現在資產轉讓、收益回報、薪酬制定等方面。從 203 年至今，中管金融企業23的基礎管理職能，主要由財政部金融司承擔，包括負責金融機構國有資產的基礎管理，即相關的統計備案工作；負責金融機構國有資產轉讓、劃轉處置管理，監交國有資產收益；擬定金融機構的資產與財務管理制度并監督其執行，如金融企業會計制度、商業銀行的撥備和核銷政策及報批等。

8、不算結論的小結

從股權上來看，財政部是中國金融系統的實際控制人；從業務監管權來看，對中國金融系統來說，央行是相對強勢的控制人，“央媽”稱號也緣于此；從人事任免權來看，銀監會的人事任免權覆蓋到的資產總額，是金融系統內最大的。

但控制權也無法一概而論，被控制機構對監管機構甚至更高層的游說能力驚人。金融系統中，四大行對國務院、央行和監管當局的影響力非常大，目前“一行三會”的負責人一般都從四大行中產生，四大行的負責人又從監管當局中產生，金融高官與機構高管交替升遷的路徑已經程序化。所有的監管機構在監管金融機構時，都需要考慮被監管機構領導人未來的可能性，不可能無差別監管。